La crise actuelle des marchés financiers a exposé plusieurs failles structurelles dans le système canadien de gestion des pensions de retraite. À titre d’exemple, nous savions déjà que les problèmes de sous-capitalisation des régimes de retraite d’Air Canada et de BCE pouvaient gravement compromettre leurs options stratégiques. Actuellement, la caisse de retraite de BCE accuse une insuffisance de fonds de trois milliards de dollars comparativement à 0,9 milliard de dollars il y a tout juste un an. On se rend maintenant compte qu’il existe un écart croissant entre l’actif et les obligations futures d’un grand nombre de régimes de retraite privés et publics du Canada.
D’après le rapport de juin 2008 du Bureau du surintendant des institutions financières, environ 70 % des régimes réglementés par le fédéral manquaient de fonds – même avant le récent krach boursier. Nous pouvons nous attendre à d’autres mauvaises nouvelles à mesure qu’un plus grand nombre de caisses de retraite déclareront un possible déficit actuariel, conformément aux exigences des autorités de réglementation. Entre temps, les gens au début de la soixantaine qui ne sont pas protégés par un régime privé, mais qui croient que les REER financeront leur retraite, s’aperçoivent que les modestes prestations du Régime de pensions du Canada devront désormais occuper une place plus importante dans la planification de leur retraite.
Cette situation provoquera sans doute l’une de trois réactions. Les gens qui ont subi des pertes personnelles importantes au titre des REER et des placements garantis seront extrêmement déçus, pour ne pas dire en colère. Les administrateurs de caisses de retraite prieront pour le redressement du marché, alors que les politiciens chercheront probablement à se protéger, accordant des répits aux régimes sous-dotés pour leur permettre de se tirer d’affaire, dans l’espoir que le capitalisme de marché se remette sur la bonne voie en temps voulu. Malheureusement, aucune de ces interventions ne s’attaquera réellement aux enjeux systémiques et structurels auxquels il faut faire face pour éviter les graves problèmes sociaux qui accableront notre population vieillissante au cours des prochaines décennies.
Comment pouvons-nous restructurer notre système chancelant de fonds de retraite? La clé se trouve dans les réponses à deux questions fondamentales.
Quelle sont les conséquences de la présente crise sur la politique du gouvernement canadien, en ce qui a trait, notamment, au Régime de pensions du Canada?
Le placement des fonds de retraite (y compris les fonds de pension et les produits d'assurance) compte pour beaucoup dans les marchés financiers de nos jours. Dans un grand nombre de pays, les fonds de pension dominent la structure du capital social des actions cotées en bourse, et même souvent l’ensemble des marchés boursiers. En 2006, les placements des fonds de retraite dans les pays membres de l’OCDE valaient 25 billions de dollars, dont 16 billions étaient placés directement dans des fonds de pension et 9,7 billions étaient investis aux États Unis. Une somme additionnelle de 4,1 billions de dollars était placée dans des fonds souverains et les fonds de réserve de régimes publics tels que le Régime de pensions du Canada. On peut donc aisément comprendre pourquoi, lorsque les marchés boursiers plongent, ils entraînent avec eux les actifs des caisses de retraite.
L’importance et la nature des placements de pensions varient énormément d’un pays à l’autre. Certains pays financent les pensions presque entièrement à même les revenus fiscaux courants; d’autres disposent de fonds de réserve gouvernementaux qui leur offrent une certaine protection contre les pertes éventuelles. Enfin, les gens peuvent évidemment prendre des dispositions personnelles au moyen de mécanismes privés (comme les REER au Canada). De plus, les employeurs peuvent offrir une couverture professionnelle.
À l’échelle mondiale, les gouvernements ont des politiques très distinctes sur la protection des revenus de retraite de leurs populations vieillissantes. Compte tenu des changements démographiques, notamment l’augmentation de l’espérance de vie, les politiques relatives aux régimes de retraite sans capitalisation sont de moins en moins viables. À mesure que la population active diminue par rapport à la population à la retraite, le « ratio de dépendance » augmente. Il devient intenable pour les gouvernements d’espérer que tout s'arrangera – c. à d. que les futures recettes fiscales suffiront pour couvrir les obligations liées à la sécurité sociale et aux pensions au fil du temps.
Devant ce phénomène, de nombreux pays cherchent à contrebalancer leurs obligations en encourageant la participation des gens qui, autrement – par ignorance ou par imprévoyance – ne prendraient aucune disposition pour la retraite. Il s’agit de déterminer le bon dosage de mesures publiques par rapport aux mesures privées et individuelles.
Dans l’ensemble, le Canada jouit d’une situation relativement favorable, disposant d’une couverture d’environ 100 % (comparativement au PIB) en placements de pensions de toutes sortes, dont 53 % dans les fonds de pension. Toutefois, comme la proportion de la couverture en fonds gouvernementaux varie beaucoup, le pays pourrait faire face à un plus grand défi.
Au Canada, notre engagement à l’égard d’une pension de l’État est plus faible que la moyenne. Le Régime de pensions du Canada (RPC) constitue le volet public de l’ensemble des dispositions relatives à la retraite. En 2006, le RPC représentait moins de 10 % du PIB canadien. Au 30 juin 2008, la valeur totale du fonds du RPC s’élevait à 127,7 milliards de dollars. Selon le Bureau de l'actuaire en chef, ce fonds doit obtenir un taux de rendement réel de 4,2 % sur une période de 75 ans pour assurer la continuité du régime au taux de cotisation actuel. Comme nous l’avons vu, cette hypothèse est raisonnable à condition que le 21esiècle s’avère semblable au 20e siècle, et en autant que le changement climatique, la pénurie d'eau, le terrorisme international, l’instabilité économique et les conflits entourant les ressources naturelles ne créent pas trop d’obstacles.
Cependant, soulignons qu’en parallèle avec les paris engagés sur l’avenir du capitalisme de marché par le biais du système de REER, le Régime de pensions s’est aussi considérablement exposé aux risques des marchés boursiers depuis quelques années. Pratiquement absent de la bourse en 2000, le fonds du RPC est désormais investi à hauteur de 62 % dans les marchés boursiers. Nous saurons quel en sera le prix à payer à la mi-février, au moment de la publication du prochain rapport concernant le fonds. Il est tout à fait possible que le RPC ait perdu jusqu’à 20 milliards de dollars dans la tourmente des derniers mois1.
Les administrateurs des fonds privés (REER) et publics (RPC) de retraite ont donc fortement misé sur les marchés boursiers ces dernières années au nom des Canadiens ordinaires, ce à quoi ne s’est risqué aucun autre pays de l’OCDE. Par exemple, aux États Unis, chaque cent du Social Security Trust Fund de deux billions de dollars est investi – selon la loi – dans les obligations et les titres d'État.
Quelles en sont les conséquences sur les Canadiens ordinaires et leurs employeurs, quoi que fasse le gouvernement?
La majorité des fonds de pension offerts aux employés canadiens (soit plus de 90 % de l’actif total) sont des régimes de pension à prestations déterminées plutôt qu’à cotisations déterminées. Autrement dit, ce sont les employeurs qui prennent le risque plutôt que les retraités, qui se voient garantir une proportion fixe de leur revenu d’emploi lorsqu’ils prennent leur retraite. Ces derniers jouissent donc d’un degré de protection raisonnablement élevé, pourvu que leur employeur continue d’exister et ne demande pas la protection de la loi sur les faillites – auquel cas, rien ne va plus. Par contraste, les mécanismes à cotisations déterminées placent presque tout le risque sur les employés, qui peuvent être pris au dépourvu s’ils prennent leur retraite pendant une période de ralentissement des marchés boursiers, avec pour toute protection leur régime de pension.
De même, malgré les problèmes actuels liés aux placements du Régime de pensions du Canada, le gouvernement canadien est tenu de verser aux bénéficiaires des prestations équivalant à 25 % environ de la pension individuelle requise, que le régime est censé couvrir.
En conséquence, le gens qui approchent de l’âge de la retraite et qui disposent d’une combinaison régime de retraite à prestations déterminées / couverture du RPC, conjointement avec des épargnes personnelles et des biens immobiliers, ne devraient logiquement pas finir sur la paille. À l’inverse, les personnes sur le point de prendre leur retraite et qui s’attendent à ce que leur REER supplée adéquatement au RPC et à d’autres programmes de sécurité sociale pourraient au fil du temps avoir une très mauvaise surprise.
Cependant, à moins de croire que la seule génération menacée est celle qui s’apprête à prendre sa retraite, il nous faudra sérieusement considérer l’importance du chèque postdaté que l’on signe actuellement au nom des nouveaux membres de la population active. À la vérité, le passif découlant des régimes de retraite augmente d'une façon exponentielle – exacerbé par une population vieillissante dont les besoins en matière de services sociaux et de soins de la santé sont toujours croissants. Nous transférons aux futurs contribuables un fardeau qui pourrait être très lourd, compte tenu de plusieurs facteurs : i) le sauvetage de fonds de pension privés dont l’actif est insuffisant, ii) le fait que le RPC soit de plus en plus tributaire des cotisations de futurs contribuables, iii) le faible rendement éventuel des REER et des produits d’assurance au cours des deux prochaines décennies, et iv) l’obligation de garantir les pensions gouvernementales.
Le conseil que tous doivent suivre, peut importe l’âge ou les circonstances, consiste à de se renseigner immédiatement sur les rouages du système de pension de retraite. Les Canadiens doivent demander à leurs employeurs et à leurs conseillers financiers de préciser le nombre de placements qui fourniront des revenus garantis à la retraite et le montant exact de ces revenus. Ils doivent aussi demander à leurs représentants élus et et à leurs représentants syndicaux comment ils s’assureront que les travailleurs et les contribuables de demain ne seront pas paralysés par les exigences massives de la population à la retraite au cours des décennies du milieu du 21e siècle. Entre temps, toute personne qui songe à retirer des fonds d’un régime à prestations déterminées devrait réfléchir longuement à ce qu’elle pourrait perdre si les marchés boursiers ne rebondissent pas aussi vite que ne l’espèrent les optimistes.
Et les employeurs? Devant l’écart croissant entre l’actif et les obligations, il pourrait être opportun de consolider les risques et les avantages. L’heure est peut-être venue de passer à un système de gestion plus efficace et responsable du fonds de pension du secteur public.
Dans le secteur privé, la consolidation pourrait être une option pour les PME – la Colombie Britannique se penche actuellement sur cette possibilité. S’il est plus compliqué de l’appliquer aux grandes entreprises, il serait certainement avantageux d’établir une politique publique plus cohérente sur les pensions. Une catastrophe se prépare à l’évidence. Les employeurs et les gouvernements doivent se ressaisir, et moins compter sur le discours rassurant des fournisseurs de REER pour garantir le mieux être des Canadiens ordinaires à la retraite.
1L’an dernier, les cinq principaux administrateurs de l'Office d'investissement du RPC ont touché des salaires s’élevant globalement à 13 millions de dollars (par rapport à 7,8 millions de dollars l’année précédente).
David Wheeler, doyen
Faculté d’administration
l’Université Dalhousie
Halifax, Nouvelle Écosse